«СУДЕБНАЯ РЕФОРМА» ДЛЯ КОНСТИТУЦИИ: РАДИКАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ, ВВЕДЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКИХ НОРМ ИЛИ ОЧЕРЕДНАЯ ФИКЦИЯ?

09:30, 08.12.2015
  • 2698
  • 219
  • 0

Проект изменений № 3524 от 25 ноября этого года, внесенных президентом, утвержден Конституционной Комиссией 30 октября 2015. Изменения теоретически направлены на то, чтобы усовершенствовать конституционные основы правосудия для реализации принципов верховенства права.

В окончательном варианте документа уточнен вопрос о создании, ликвидации и юрисдикции судов; иммунитета судьи; принципов судопроизводства; требований к судье Конституционного суда Украины; полномочий президента Украины на переходный период и тому подобное. В проекте также учтено предложение Венецианской комиссии касательно полномочий Высшего совета правосудия (вместо Высшего совета юстиции) принимать решения о переводе судьи из одного суда в другой после окончания переходного периода.

Впрочем, сразу же после внесения наметился ряд критических замечаний к данному законопроекту от ведущих юристов страны. В частности, нарекания вызывают новые функции прокуратуры и использование терминов, не определённых надлежащим образом (вроде «органов правопорядка»). Серьезные вопросы возникают у депутатов и по поводу лишения Верховной Рады полномочий выражения недоверия Генеральному прокурору.

Все эти моменты делают восприятие предложенной реформы Конституции крайне неоднозначным, а перспективы ее принятия парламентом - сомнительными.

Механизмы судейских перемен

Самые главные изменения закладываются в систему украинских судов.

Впрочем, представитель «старого режима» Андрей Портнов уже успел обвинить Петра Порошенко и его комиссию в плагиате, поскольку, по его мнению, внесенные изменения в Конституцию ничем не отличаются от предложений, направленных «попередниками» в Венецианскую комиссию в 2011 году.

Если перейти к сути изменений, то вместо нормы о том, что юрисдикция судов распространяется на все правоотношения в государстве, предлагается указать, что юрисдикция судов распространяется на любой юридический спор и любое уголовное обвинение. Предусмотрено изъятие положения об участии в правосудии «народных заседателей», вместо которых остаются исключительно присяжные. Предлагается закрепить норму, что размер вознаграждения судей устанавливается законом о судоустройстве. Включается норма о судейском самоуправлении.

Саму систему судов предлагается оформить из таких элементов: Верховного Суда, высших специализированных судов, административных судов.

Одним из ключевых аспектов судебной реформы была с самого начала задекларирована необходимость обновления судейского корпуса.

«Согласно подготовленных Конституционной комиссией изменений в основной закон, путем персонального оценивания каждого судьи должно произойти очищение и обновление всего судейского корпуса». Об этом говорится в обращении Президента Петра Порошенко к участникам конференции «Конституционная реформа в Украине: достижения и перспективы».

Касательно конкретного механизма осуществления «очищения», то тут возникает определённая проблема. Ведь там ясно указано, что все занимающие бессрочно свои посты судьи продолжают выполнять свои обязанности.

Впрочем, некоторый свет на вопрос проливает механизм реформирования самих судебных органов. По мнению адвоката Андрея Стельмащука, после изменения Конституции пойдут путем создания новых судов, чтобы уволить действующих судей. В результате Верховный Суд Украины, например, лишится в своём названии «Украина», чтобы стать «новым органом» (и это зафиксировано в изменениях Конституции). Печерский суд назовут, например, Центральным судом и т.д. Это создаст основания для замены судей, которые там работали ранее, ибо для нового суда потребуется набор судей по конкурсу.

Фактически, это будет означать «переаттестацию». Стельмащук считает, что это может некоторым образом способствовать обновлению судейского корпуса, что объясняется простой профессиональной непригодностью многих действующих судей.

В контексте изложенного выше, неприкосновенность судей также претерпевает существенные изменения. Во-первых, она больше не будет абсолютной и не будет распространяться на задержание на месте преступления при совершении тяжкого, или особо тяжкого преступления. Во-вторых, право лишать судей неприкосновенности теряет Верховная Рада и приобретает новый орган – Высший совет правосудия.

Основания для увольнения судей сокращаются до неспособности выполнять функции по состоянию здоровья; нарушения требований несовместимости и совершения дисциплинарного нарушения; заявления об отставке; несогласия на перевод в другой суд при ликвидации или реорганизации суда; нарушения обязанности подтвердить законность источника происхождения собственности.

Кроме увольнения, вводится ещё и расширенное понимание «прекращения полномочий» судьи. Если раньше было указано, что полномочия судьи прекращаются в случае смерти, то сейчас предлагается записать, что у судей прекращаются полномочия в случае: достижения возраста 65 лет; прекращения гражданства Украины; признания судьи отсутствующим или умершим; недееспособным или ограниченно дееспособным; обвинительного приговора и, естественно, смерти.

Так что, не смотря на все уверения о независимости судей, на самом деле спектр возможностей влиять на них у других ветвей власти только возрастает, например, через «подтверждение» законности имущества, которое можно использовать как заготовленный заранее инструмент давления на судей.

Увеличивается возрастной и профессиональный ценз для будущих судей. В случае принятия изменений в Конституцию, судьей сможет стать гражданин не моложе 30 и не старше 65 лет со стажем деятельности в сфере права не менее 5 лет.

Назначение судей на должность авторы реформы хотят отдать в ведение президента (по представлению Высшего совета правосудия). Само назначение предполагается проводить по конкурсу.

Предполагается создание нового органа - Высшего совета правосудия, который замещает собой Высший совет юстиции. Срок полномочий членов Высшего совета правосудия - 4 года, занимать должность можно лишь два срока подряд.

Также вносится норма, что суды создаются, реорганизовываются и ликвидируются законом, на основании проекта, внесенного президентом после консультаций с Высшим советом правосудия.

Таким образом, видим резкое возрастание влияния судейского корпуса на орган, который призван выполнять по отношению к нему же контрольные функции. Для сравнения, в нынешней редакции Конституции в Высший совет юстиции съезд судей делегировал лишь 3 членов.

По сути, мы движемся в направлении превращения судейского корпуса в закрытую корпорацию. Ведь рекомендует их к назначению Совет юстиции, где не менее 11 бывших или нынешних судей. Прекращает их полномочия или дает согласие на задержание - тот же орган. Судьи назначают судей. Судьи их же и оценивают. Судьи судей и увольняют. Фактически – закрытая экосистема.

Сомнительные реформы в прокуратуре

Функции прокуратуры согласно изменениям в Конституцию сводятся к поддержанию публичного обвинения в суде; организации и процессуальному управлению досудебным следствием и надсмотру за следственными и розыскными действиями, а также представительству интересов государства в суде.

В целом, изменения по вопросам прокуратуры вызвали разную, часто негативную реакцию.

Например, экс-прокурор Донецкой области Олег Сюсяйло считает, что предложенные изменения в Конституцию грозят многочисленными правовыми коллизиями в функционировании надзорного ведомства, а ранее запущенный процесс «реформирования» и создание местных прокуратур приведут к нестыковке работы правоохранительных органов.

Когда с 15 декабря 2015 года полностью вступит в силу ранее принятый закон «О прокуратуре» и юрисдикция прокуратур в городах с районным делением, например, не будет совпадать с соответствующими территориальными органами полиции, то никто не будет знать, в какой прокуратуре чьи действия можно обжаловать.

Не ясно обоснование для замены формулировки о «государственном обвинении» т.наз. «публичным обвинением».

Функция же организация и процессуального руководства досудебным расследованием, которой авторы изменений Конституции хотят наделить прокуратуру, запутывает ситуацию, поскольку не ясно, что вкладывается в понятие организация, в предложенном авторами изложении нормы, поскольку прокурор не будет напрямую руководить следователями, ведь тогда он должен будет отвечать и за результаты их работы. И если так, то не ясно, чем после принятия такого закона будут заниматься начальники следственных подразделений?

Прокурора лишают права осуществлять надзор, вменяя ему осуществление некоего «процессуального руководства», определение которого отсутствует в законодательстве.

Кроме того, прокурор, по новой редакции Конституции, должен осуществлять «надзор за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правопорядка». То есть, надзор за действиями, а не за их законностью и порядком проведения, что выглядит довольно абсурдным.

Также в функции прокуроров определен надзор «за действиями органов правопорядка». Хотя ни один государственный орган не определен в законодательстве именно как «орган правопорядка».

Таким образом, сам законопроект представляет собой неадаптированную попытку «перевода» иностранных норм, которая не соответствует украинским реалиям. А присутствующая терминологическая нечеткость, неопределённость и внутренние противоречия могут превратить систему правопорядка Украины в настоящий хаос.

«Президентский» Генеральный прокурор

Существенно изменяется порядок назначения Генерального прокурора. Согласно изменениям в Конституцию его должен назначать и увольнять (при согласии Верховной Рады) Президент. Срок полномочий Генерального прокурора определяется в шесть лет. Также присутствует указание, что одно и то же лицо не может занимать эту должность два срока подряд, а досрочное увольнение Генпрокурора возможно только в случаях, определённых законом.

Наибольше вопросов у политиков вызвали предложение о том, чтобы лишить Верховную Раду права выражать недоверие Генеральному прокурору. Ряд оппозиционеров (и даже членов парламентского большинства) успели назвать это «установлением президентской диктатуры» (как, например, глава фракции «Самопомощь» Олег Березюк, или «главный радикал» Олег Ляшко).

Двусмысленную позицию занял в этом вопросе лидер фракции «Блока Петра Порошенко» Юрий Луценко, который якобы также выступил против такого конституционного предложения.

При этом Луценко отметил, что эта норма, как и все остальные, рекомендованы «Венецианской комиссией» и являются требованием Европейского Союза. Выходит, что лидер «президентской фракции» в любой непонятной ситуации кивает на Европу.

В администрации президента Украины же заявляют, что упразднение в проекте изменений в Конституцию нормы о праве Верховной Рады Украины выражать недоверие генеральному прокурору, соответствует европейским стандартам, поскольку, якобы, так снимается влияние законодательной власти на прокуратуру. Правда, влияние президента при этом сохраняется и даже возрастает, но этого в Администрации Президента предпочитают не замечать.

В этом контексте интересно мнение экс-народного депутата Юрия Кармазина, который присоединился к критикам нормы о лишении парламента права высказывать недоверие Генеральному прокурору.

В частности, он считает, что предложенными изменениями в Конституцию президент Петр Порошенко хочет нарушить баланс власти и зафиксировать установления президентско-парламентской формы правления.

Проблема «адвокатской монополии»

В изменениях в Конституцию предлагается также расширенная статья Конституции об адвокатуре. В ней присутствует тезис о том, что исключительно адвокат осуществляет представительство другого лица в суде и защиту в случае уголовных обвинений.

Фактически, речь идет об установлении своеобразной «адвокатской монополии» на осуществление защиты в суде, что не может быть воспринято в обществе однозначно позитивно.

В предполагаемой редакции остается и некое право самопредставительства, которое означает, что как физлицо, так и юрлицо через директора (а также физлицо-предприниматель) смогут самостоятельно представлять свои интересы в судах. Кроме того, остаются исключения, рекомендованные Венецианской комиссией - относительно представительства в суде по трудовым спорам, спорам о защите социальных прав, выборов и референдумов, в малозначительных спорах, а также в связи с представительством малолетних или несовершеннолетних лиц и лиц, признанных судом недееспособными или дееспособность которых ограничена.

Что, однако, не отменяет установление адвокатской монополии. И в данном случае тяжело «кивать» на Европейский Союз, поскольку прописывать такую норму в Конституции - украинское ноу-хау, не зафиксированное в конституциях других европейских государств. Таким образом, не убедив общество в том, что адвокат является наилучшим выбором в смысле получения правовой помощи, клиента «убеждают» прийти к нему в силу конституционной нормы.

В этом контексте, нельзя забывать о проблемах допуска к профессии, которые неизбежно возникнут при переходе к монополии адвокатов. Ведь сейчас сдача экзамена не является пропуском в адвокатуру. Необходимо пройти стажировку, что требует затрат времени и финансов. Еще одна проблема - очереди на сдачу экзамена, которые лишь увеличатся в дальнейшем. Все эти факторы говорят о неготовности к ажиотажу, который вызовет принятие изменений Конституции.

Впрочем, стажировку планируется отменить. Но при отмене стажировки будут усиливаться требования к кандидатам. Например, предусматривается вход в профессию через статус помощника адвоката (данное требование вводится через 2 года) с исключением для судей (кроме уволенных по дисциплинарке или за нарушение присяги). Также предусмотрено, что помощником адвоката можно будет стать после получения диплома бакалавра. Необходимый срок работы в этом статусе - 2 года.

В проекте Конституции внедрение монополии разделено на 4 этапа: с 1 января 2017 года - в Верховном Суде и судах кассационной инстанции; с 1 января 2018 года - в судах апелляционной инстанции; с 1 января 2019 года - в судах первой инстанции. Представительство органов государственной власти и органов местного самоуправления в судах исключительно прокурорами или адвокатами осуществляется с 1 января 2020 года. Представительство в суде в процессах, начатых до вступления в силу изменений, будет осуществляться по правилам, действовавшим до вступления в силу, - до принятия в соответствующих делах окончательных судебных решений, которые не подлежат обжалованию.

Нужна ли нам «конституционная жалоба»?

Среди наиболее значимых изменений, в Конституцию предлагается внести норму о праве каждого гражданина обратиться с конституционной жалобой в Конституционный Суд в порядке, определенном законом.

В частности, указывается, что с соответствующей жалобой может обратиться гражданин, который считает, что примененный в окончательном судебном решении по его вопросу Закон Украины является неконституционным. Конституционную жалобу гражданин может подать после того, как прошел все другие этапы отечественного правосудия.

По данной норме в экспертном сообществе также есть ряд критических замечаний.

Скепсис по поводу идеи «конституционной жалобы» существует из-за вполне приземленных причин. Во-первых, само ее значение в вопросе защиты прав не очевидно. Абсолютное большинство споров с государством возникает на уровне административной юстиции. Если она работает ненадлежащим образом, то конституционная жалоба вряд ли сильно поможет.

Во-вторых, даже в странах, где, как считается, институт жалобы функционирует успешно, до рассмотрения доходит несколько процентов от общего числа обращений.

В-третьих, Конституционный суд принимает в год по несколько решений, и практическое значение обращения в него для рядового гражданина не выше, чем от обращения в Европейский суд по правам человека.

Кроме того, не ясно, зачем оставлять официальное толкование и одновременно вводить институт жалобы, поскольку тут происходит их явное «дублирование».

Непонятно, почему жалоба ограничена только законами. При желании можно вспомнить ряд ситуаций, когда спорная с конституционной точки зрения судебная практика была построена на подзаконных актах.

Сомнительна также идея о том, что обратиться с жалобой можно только после исчерпания всех средств национальной защиты, то есть, после того, как права заявителя были нарушены, и он безуспешно попытался их отстоять в общем суде. Конституционная жалоба все же имеет куда большее общественное значение, чем иск, поданный в гражданский или административный суд. Она направлена не только на то, чтоб защитить права конкретного лица, но и в целом изменить нормативное регулирование, противоречащее Конституции. Потому, очевидно, гражданин должен иметь возможность обратиться тогда, когда объективно осознает, что законодательство противоречит Конституции и потому не позволяет реализовать его права.

В конечном счете, оказывается, что за «красивым фасадом» якобы расширения возможностей отстоять свои права для граждан, «конституционная жалоба» лишь все запутывает и не дает никому особых реальных инструментов чего-то добиться.

Некоторые изменения вносятся и в нормы о функционирования самого Конституционного суда. Включается норма об отборе кандидатур для КС на конкурсных принципах и требование о не менее чем 15-летнем стаже работы в сфере права. Включается норма об отдельной статье в Государственном бюджете для финансирования Конституционного Суда. Судьям КС обеспечивается неприкосновенность (кроме случаев задержания после совершения тяжкого и особо тяжкого преступления). Лишить иммунитета своего судью может только сам Конституционный суд. Указывается исключительный перечень оснований, по которым могут быть прекращены полномочия судьи КС или осуществлено его увольнения (идентичные таковым для «обычных» судей). Включается норма о том, что КС дает оценку вопросам, которые выносятся на референдум по народной инициативе.

Интересный момент. Если ранее правовые акты теряют силу с дня решения КС, то теперь суд сам «отложить» отмену правой нормы своим решением. То есть, норма как бы неконституционная, но ее не конституционность «проявится» не прямо сейчас, а послезавтра.

Казус «международного суда»

Важным моментом является то, что в Конституцию предлагается внести норму о том, что Украина может признавать юрисдикцию Международного уголовного суда при выполнении условий, определенных «Римским статутом».

Еще в феврале этого года в СНБО  считали, что Украина не должна ратифицировать статут Международного уголовного суда (МУС) в Гааге, пока на его ратификацию не решится Россия.

Считалось, что Украине не следует спешить в этом вопросе, потому что это может повлечь за собой массовые иски со стороны граждан РФ. Ведь юрисдикция МУС распространяется только на территорию государств, ратифицировавших Римский статут. Потому ратификация статута будет использована россиянами в пропаганде и для осуществления дипломатического давления на наше государство.

В то же время, ратификация статута суда является одним из обязательств, которые взяла на себя Украина при подписании Соглашения об ассоциации с Евросоюзом.

Потому, уже в июле Председатель Верховной Рады Владимир Гройсман заявил о поддержке идеи ратификации Украиной Римского статута.

Одновременно, по мнению ряда экспертов, в Украине происходит своеобразная «демонизация» Римского статута. Такой позиции придерживается, например, Генеральный секретарь организации «Парламентарии за глобальные действия» Дэвид Каттин.

Его позиция сводится к тому, что, во-первых, Россия не заинтересована в использовании Международного суда в своих интересах, поскольку уже раз блокировала его юрисдикцию по вопросам преступлений в Сирии. Во-вторых, принятие статута не может быть препятствием для мирных переговоров по урегулированию конфликтов на Донбассе, поскольку юрисдикция будет распространяться только на преступления, совершенные после его ратификации. В-третьих, ратификация открывает для Украины возможность поднимать вопрос о новом типе преступлений, который должен расширить перечень, по которому рассматривает дела Международный суд - преступления агрессии.

Вторит Каттину исполнительный директор Amnesty International в Украине Татьяна Мазур. По ее мнению, у нас в стране присутствует непрофессионализм государственных органов и непонимание природы этой международной инстанции.

В любом случае, в изменениях в Конституцию пока что предлагается компромиссное решение. С одной стороны - упоминание о Римском статуте включается в текст. С другой стороны – вопрос, фактически, откладывается «на потом».

На это, в частности, указал Андрей Портнов, который упомянул о присутствии трехлетнего моратория на внедрение Римского статута. Простой подсчёт показывает, что даже теоретически успешные конституционные процедуры предполагают опубликование новой редакции не раньше конца 2016-начала 2017 года. А значит, все это откладывает юрисдикцию Международного суда до 2019-2020 годов. Все это, по мнению «беглого юриста Януковича», ставит под угрозу Ассоциацию с ЕС.

Исходя из изложенного выше, у «Прокурорской правды» возникло несколько вопросов:

- почему зависимость Генерального прокурора от парламента считается в Администрации Президента «неевропейской», а зависимость от Президента – вполне нормальной?

- не поставят ли новые нормы конституции судей в еще большую зависимость от исполнительной власти, которая сможет влиять на их увольнение путем «создания» или «ликвидации» судов?

- возможно ли закрепление за судьями статуса «закрытой касты» при помощи новосозданного органа - Высшего совета правосудия, в котором 11 из 21 члена будут бывшими или действующими судьями, и который, одновременно, будет рекомендовать судей к назначению и увольнению?

comments powered by Disqus
TOP