ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ ИЗ ПАРЛАМЕНТА: ГЕНПРОКУРОР «БЕЗ УКРАИНЫ», ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ЗАВИСИМОСТЬ «ЗАКОННИКОВ» И ВОПРОС ЗАРПЛАТ

17:16, 04.10.2016
  • 7535
  • 142
  • 0

23 сентября 2016 года группа народных депутатов во главе с Валерием Карпунцовым (БПП) зарегистрировала в Верховной Раде законопроект №5177 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» (в части обеспечения реализации функций прокуратуры)».

Указанный законопроект, согласно пояснительной записке, якобы направлен на приведение действующего законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, в соответствии с конституционными изменениями в вопросах правосудия, принятых парламентом 2 июне, и которые вступили в силу с 30 сентября этого года.

В целом, данное обоснование выглядит логичным, поскольку действительно назрела такая необходимость - привести в соответствие с новой редакцией Основного Закона прочие нормативно-правовые акты, регулирующие работу прокуроров.

Но, вместе с определением ряда важных юридических понятий, законопроект также предусматривает и неоднозначные нормы.

С одной стороны, в нём предложено определение ряда важных юридических категорий, без которых не может полноценно функционировать правосудие в нынешних условиях. Кроме того, устраняется коллизия, которая заключается в переименовании должности главного «законника» страны из «Генерального прокурора Украины» в «Генерального прокурора». Без подобного изменения названия, ГПУ просто не сможет, например, вносить представления на снятие неприкосновенности с нардепов.

В то же время, некоторые новые нормы законодательства, фактически, поставят «рядовых» прокуроров в полную зависимость от «вышестоящих» (даже не прямых начальников), что, в свою очередь, уничтожит процессуальную независимость «законников».

Кроме того, вносятся дополнительные коллизии в организацию досудебного следствия, которые также де-факто сокращают полномочия прокуроров. В качестве «подсластителя» же прокурорам предлагаются обещания о существенном увеличении зарплат «до 2020 года».

Параллельно с этим продолжается конфликт в вопросе юрисдикции между руководством ГПУ и НАБУ. В новом законопроекте, в частности, предлагается закрепить за Генпрокурором решение вопроса о юрисдикции в «коррупционных делах». В НАБУ это воспринимают как покушение на собственные права, в то время, как Генпрокурор Юрий Луценко утверждает, что делается это исключительно ради повышения эффективности расследования коррупционных преступлений.

Помимо этого, нардеп от БПП Николай Паламарчук зарегистрировал законопроект о внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс, который предоставит генпрокурору право забирать у НАБУ дела.

Что хотят изменить?

Итак, согласно новой ст. 131-1 Конституции Украины, прокуратура будет осуществлять:

1) поддержание публичного обвинения в суде;

2) организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, решение в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства, контроль за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правопорядка;

3) представительство интересов государства в суде в исключительных случаях и в порядке, определенном законом.

Кроме того, согласно переходным положениям Конституции в редакции Закона от 02.06.2016, прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами:

- функцию досудебного расследования до начала функционирования органов, которым законом будут переданы соответствующие функции;

- функцию надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан - до вступления в силу закона о создании двойной системы регулярных пенитенциарных инспекций;

- функцию представительства в соответствии с законом граждан в судах по делам, производство по которым было начато до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», до принятия в соответствующих делах окончательных судебных решений, которые не подлежат обжалованию.

В связи с этим, в Закон Украины «О прокуратуре», процессуальные кодексы и другие законодательные акты законопроектом предлагается внести изменения, которые позволят имплементировать новации Конституции.

Законопроект №5177состоит из двух разделов. Первым вносятся изменения в 13 законодательных актов Украины.

Рассмотрим изменения в УПК.

Во-первых, они определяют новые термины: «поддержание публичного обвинения»; «организация досудебного расследования»; «процессуальное руководство досудебным расследованием» и др.;

Итак, поддержание публичного обвинения – это «процессуальная деятельность прокурора от имени государства и в интересах общества, которая состоит в доказательстве перед судом обвинения с целью обеспечения неотвратимости уголовного наказания виновного в совершении криминального правонарушения лица».

Организация досудебного расследования – «деятельность прокурора по применению организационно-распорядительных и процессуально-правовых мероприятий во время досудебного расследования с целью обеспечения выполнения задач уголовного производства.

Процессуальное руководство досудебного расследования - процессуальная деятельность прокурора, направленная на обеспечение эффективного досудебного расследования в конкретном уголовном производстве.

Во-вторых, изменения уточняют полномочия прокурора в уголовном процессе в соответствии с определенными Конституцией функциями прокуратуры (изменения в ст. 36 и др.).

В-третьих, устраняют коллизии в УПК, а именно, определяют:

- основания для обжалования приговора суда на основании соглашений (изменения в ст. 394);

- сроки обращения за пересмотром приговоров Верховным Судом (изменения в ст. 447);

- решение споров о подследственности (изменения в ст. 218);

- осуществление НАБУ международного сотрудничества в ходе уголовного производства (изменения в ст. 545, 551);

- возможность рассмотрения судом вопросов применения (отказа в применении) мер поощрения или взыскания к лицам, отбывающим уголовное наказание, а также изменения условий содержания лиц, осужденных к лишению свободы (отказ в изменении условий содержания), и других решений, принятых должностными лицами учреждения или органа, исполняющего наказание (изменения в ст. 537).

Изменения в ГПК, ХПК, КАСУ и некоторые законы уточняют полномочия прокурора в соответствии с определенными Конституцией функциями прокуратуры, в т. ч. в части надзора за розыскными действиями органов правопорядка, исключения полномочий на представительство интересов граждан в суде.

Что касается изменений в Закон «О прокуратуре», то кроме непосредственно уточнения полномочий прокурора в соответствии с определенными Конституцией функциями, они также приводят нормы (изменения в ст. 81, 18, 30, 32, 43, 51, 54, 55, 64, дополнение ст. 51-1) в соответствие с антикоррупционным законодательством и определяют законодательные инструменты для урегулирования конфликта интересов; дополняют основания для дисциплинарной ответственности прокуроров такими, как: неуведомление или несвоевременное уведомление о реальном или потенциальном конфликте интересов в определенном законом порядке, указание в декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, заведомо ложных сведений или умышленное неуказание сведений, предусмотренных законодательством, при отсутствии признаков коррупционного преступления или административного правонарушения, связанного с коррупцией, допущение прокурором недобросовестного поведения.

Генпрокурор, но «не Украины»

Важным нюансом является приведение в соответствии Конституции названия должности главного «законника» - Генеральный прокурор (вместо «Генеральный прокурор Украины»).

Ранее «Прокурорская правда» писала, об этой юридической коллизии.

В частности, о том, что принятые парламентариями правки в Основной закон вносят раздор в действующее законодательство, создавая юридическую коллизию, вследствие которой первое лицо ГПУ де-юре утрачивает полномочия на ряд функций.

Об этом в своем Fb писал бывший прокурор Донецкой области Олег Сюсяйло.

Итак, 30 сентября вступили в силу изменения в Конституцию, внесённые законом № 1401-VIII от 2 июня 2016 года.

С этого момента в Украине отсутствует такая должность как «Генеральный прокурор Украины», зато будет просто «Генеральный прокурор».

В то же время, лицо, назначенное на указанную должность, наделено Конституцией и Законами Украины широким спектром процессуальных полномочий. Как пример, можно рассматривать право Генерального прокурора Украины на внесение в Верховную Раду Украины представлений о даче согласия на привлечение Народных депутатов Украины к уголовной ответственности, их задержание и арест.

Только лишь лицо, находящееся на должности Генерального прокурора Украины, имеет это право. Никто другой, в том числе, и Генеральный прокурор, как конституционное нововведение, пока ещё его не имеет.

В подтверждение своих слов юрист цитирует ст.218 закона «О Регламенте Верховной Рады Украины», норма которой гласит, что «представление в отношении народного депутата должно быть поддержано и внесено в Верховную Раду Генеральным прокурором Украины (исполняющим обязанности Генерального прокурора Украины)».

Соответственно, если в данную статью закона и УПК не будут внесены изменения в части переименования должности Генерального прокурора, в Украине будет отсутствовать должностное лицо, обладающее правом инициировать снятие депутатской неприкосновенности.

Потому, внесение соответствующих изменений в закон выглядит логичным. Правда, нелогично то, что законопроект был внесен за неделю до вступления в силу обновленной редакции Основного Закона, и до сих пор еще не был рассмотрен.

Таким образом, юридическая коллизия уже возникла, и Луценко уже потерял право на внесение представлений на лишение депутатов неприкосновенности.

Вряд ли все это может быть случайностью. Скорее, норму о трансформации названия должности Генпрокурора будут использовать как «паровоз» для того, чтобы «протолкнуть» весь законопроект, и чтобы «проталкивание» происходило в ускоренном режиме – нардепы превысили все необходимые сроки законодательного процесса.

Теперь же все потенциальные критики «закона Карпунцова» будут «записываться» в число депутатов, которые бояться преследования со стороны ГПУ.

Процессуальный «кнут» и зарплатный «пряник»

Впрочем, некоторые нормы, которые предлагаются в «законопроекте Карпунцова», становятся объектом обоснованной критике в прокурорской среде.

В частности, изменения в УПК могут трактоваться в качестве нивелирования статуса процессуального руководителя как независимого прокурора, управляющего досудебным расследованием, в деятельность которого прокуроры высшего уровня могут вмешиваться только в случаях, исчерпывающий перечень которых предусмотрен УПК.

В частности, статью 36 УПК Украины планируют дополнить частью 7 следующего содержания

«Руководитель органа прокуратуры, прокурор прокуратуры высшего уровня уполномочен:

1) требовать для проверки уголовные производства, документы, материалы и иные сведения о совершенных уголовных правонарушениях, ход досудебного расследования, установления лиц, совершивших преступления;

2) отменять незаконные и необоснованные постановления следователей и прокуроров;

3) отбирать объяснения от граждан, должностных лиц государственных органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности по вопросам полученных заявлений и сообщений выявленных фактов нарушений закона, участников уголовного судопроизводства;

4) инициировать, при наличии оснований, вопрос о начале дисциплинарного производства в отношении следователя и прокурора, и других работников органов правопорядка;

5) проверять исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях».

О какой независимости процессуального руководителя в уголовном производстве может идти речь, если не только его непосредственный руководитель, а вообще любой прокурор прокуратуры высшего уровня может произвольно вмешиваться в процессуальную самостоятельность подчиненных прокуроров, забирать уголовные дела у прокуроров и следователей, всячески их «изучать» и давать «ценные указания» подчиненным.

Даже сейчас, несмотря на все «реформаторские потуги», вышестоящие начальники пытаются вмешиваться в деятельность подчиненных прокуроров по вопросам, касающимся уголовных производств.

Теперь же прокуроры окончательно потеряют даже законное право процессуального руководителя протестовать против вмешательства в свою независимость при осуществлении конституционных функций.

Еще одно неоднозначное предложение «слуг народа» - дополнить статью 249 УПК Украины частью шестой, в соответствии с которой:

«Руководитель прокуратуры высшего уровня, его первый заместитель и заместитель вправе принять решение о прекращении негласных следственных (розыскных) действий, если в этом отпала необходимость».

То есть, например, следователь и прокурор в каком-то уголовном производстве получили через апелляционный суд разрешение на проведение, скажем, прослушивания телефонов, идет кропотливая многочасовая работа оперативных подразделений по записи разговоров преступников, и внезапно кто-то «наверху» принимает решение о прекращении прослушивания, потому что «отпала необходимость» даже без указания мотивов принятия такого решения.

Очевидно, что это может создать массу возможностей для злоупотребления на уровне вышестоящих прокуратур служебным положением. Прокуроры же рядовые в этих условиях превращаются в исполнителей чужой воли.

Наконец, предложенные изменения создают очередные коллизии в вопросах взаимодействия прокуроров и органов досудебного расследования.

Так, если сейчас руководитель органа досудебного расследования, в силу требований пункта 3 части 2 статьи 39 УПК, уполномочен предоставлять следователю указания, которые не могут противоречить решениям и указаниям прокурора, то законопроект №5177 устраняет требование о необходимости согласованности указаний руководства следственного подразделения и указаний и решений прокуроров - процессуальных руководителей.

Есть в законопроекте и «подсластитель» для прокуроров. В частности, в свете реализации конституционных изменений в части включения прокуратуры в раздел «Правосудие» и, учитывая положения Закона «О судоустройстве и статусе судей», изменения в ст. 81 Закона предусматривают поэтапное повышение к 2020 г. уровня заработной платы прокуроров до уровня судейского вознаграждения.

Итак, в новой редакции закона сохраняется норма о том, что должностной оклад прокурора местной прокуратуры устанавливается в размере 12 минимальных заработных плат (на 2017 год).

Кроме того, в изменениях в Закон предлагается указать следующие этапы дальнейшего роста прокурорских доходов:

- с 1 января 2018 года - 16 минимальных заработных плат;

- с 1 января 2019 года - 20 минимальных заработных плат;

- с 1 января 2020 года - 24 минимальных заработных плат.

Наконец, предлагается изменение коэффициентов для должностных окладов других прокуроров (относительно оклада прокурора местной прокуратуры):

1) прокурора региональной прокуратуры - 1,5 (было 1,2);

2) прокурора Генеральной прокуратуры Украины - 1,8 (было 1,5).

Изменяются и коэффициенты расчета окладов для административных должностей в ГПУ.

Для Генерального прокурора - 3,5 должностного оклада прокурора ГПУ (было 1,5);

Для первого заместителя Генерального прокурора Украины - 3,2 должностного оклада прокурора ГПУ (было 1,4);

Для заместителя Генерального прокурора Украины - 3,0 должностного оклада прокурора ГПУ (было 1,3);

Для руководителя подразделения Генеральной прокуратуры Украины - 1,7-1,4 должностного оклада прокурора Генеральной прокуратуры Украины (было 1,27-1,2).

Для прочих категорий коэффициенты не меняются. Из чего можно сделать вывод, что законопроект предусматривает создание особо привилегированного положения для сотрудников именно ГПУ.

«Прокурорская правда» ранее уже затрагивала вопрос с зарплатами «законников». Необходимо отметить, что в нашем государстве нормы о зарплатах, даже закрепленные на уровне закона, невыполнимы без соответствующего обеспечения в Бюджете. Потому, все обещания о существенном повышении прокурорских зарплат, пока что оставались на уровне красивых сказок.

Фактически, у прокуроров забирают процессуальную независимость уже сейчас, и пытаются «отделаться» обещаниями высоких зарплат «потом», что не выглядит законным, или справедливым «обменом».

Решение спора о подследственности?

Также необходимо упомянуть, что в последний законопроект за авторством Карпунцова и коллег «перекочевала» норма из его предыдущей законодательной инициативы – законопроекта № 5097 от 08.09.2016.

В нем, в частности, предлагалось внести изменения в статью 218 УПК, и закрепить, что только Генпрокурор (а не его заместитель, которым является руководитель Специализированной антикоррупционной прокуратуры) определяет подследственность дел, которые могут находиться в ведении НАБУ.

Не сложно догадаться, что все это существенно меняет баланс в прокуратуре, усиливая Генпрокурора а также его влияние на НАБУ, которое, таким образом, теряет право на эксклюзивность в «борьбе с коррупцией».

Во время пресс-конференции от 28 сентября, Генпрокурор Юрий Луценко заявил, что НАБУ не может самостоятельно справиться с коррупционерами, потому и инициируется прекращение споров о подследственности.

По мнению Генпрокурора, отдать исключительное право на борьбу с преступностью на высших должностях одному небольшому правоохранительному органу - неэффективно. При этом Луценко считает, что таким образом не уменьшит полномочий НАБУ и САП. Генпрокурор заявил, что будет сам решать, какие дела отдавать в НАБУ.

По мнению экс-первого заместителя председателя СБУ Виктора Трепака, заявление Луценко об инициировании законопроекта о прекращении споров о подследственности между НАБУ и другими правоохранительными органами ознаменовало начало нового этапа затяжного противостояния между НАБУ и ГПУ.

Якобы принятие этих изменений будет означать существенное сужение компетенции НАБУ и постепенное оттеснение его от ключевых процессов противодействия элитной коррупции.

Трепак считает, что предлагаемые изменения будут означать «откат» назад ещё и потому, что будет нивелировано главную идею создания НАБУ как специализированного независимого антикоррупционного органа.

Еще более резко отреагировали в самом НАБУ.

Как заявили в пресс-службе ведомства, идея ревизовать Уголовный процессуальный кодекс Украины в части предоставления Генеральному прокурору права определять подследственность преступлений снизит эффективность борьбы с коррупцией и может навредить международному имиджу Украины.

В случае принятия изменений, в НАБУ грозят «хаосом». Якобы отказ от «четкой подследственности» позволит оперативным подразделениям всех правоохранительных органов (ГПУ, Национальной полиции, Государственной фискальной службы, СБУ) направлять материалы о задокументированных преступлениях, расследование которых относится к компетенции НАБУ, по собственном усмотрению, в зависимости от взаимоотношений с определенными следственными подразделениями.

По мнению ведомства, такой подход подрывает базовые основы функционирования Национального антикоррупционного бюро, одной из которых является его независимость.

В ответ, сам автор предложенных изменений в законодательство Валерий Карпунцов парировал все обвинения заявлением, что, мол, никто на полномочия НАБУ не покушается.

По его словам, сотрудники НАБУ отказываются расследовать предоставляемые Генпрокуратурой дела. В частности, ГПУ передавала НАБУ около 400 дел. Они забрали 28, но потом 20 из них вернули обратно. В итоге - взяли всего восемь дел. При этом, НАБУ пока что вообще не может похвастаться наличием приговоров в делах, которые они вели. Также нардеп акцентировал внимание на том, что представители НАБУ расследуют преступления, совершенные своими же сотрудниками.

В развитие указанных выше инициатив, 3 октября депутат от БПП Николай Паламарчук зарегистрировал в Раде законопроект о внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс, который предоставит генпрокурору право забирать у НАБУ дела.

Документом предусматривается, что «в исключительных случаях с целью обеспечения оперативности и эффективности уголовного производства» Генпрокурор или исполняющий его обязанности вправе поручить расследование дела НАБУ «органу, которому это правонарушение не подследственно, но который начал в отношении него досудебное расследование».

«Спор о подследственности в данном случае не допускается», - сказано также в документе. Если в других случаях могут возникать споры о подследственности, решать их сможет только генпрокурор.

Согласно пояснительной записке, сейчас «механизм определения подследственности преступлений, в частности, Национального антикоррупционного бюро Украины является слишком перегруженным дополнительными требованиями».

Право расследовать преступления, совершенные членами Национального агентства по предотвращению коррупции, предлагается предоставить детективам еще не созданного Государственного бюро расследований.

Таким образом, «ползучее наступление» на полномочия «антикоррупционеров» со стороны ГПУ продолжается.

Впрочем, как бы не завершилось рассмотрение данной юридической коллизии, пока ясно, что до завершения споров о юрисдикции в отношениях прокуратуры и антикоррупционеров пока что далеко.

Исходя из изложенного выше, у «Прокурорской правды» возникло несколько вопросов:

- почему в парламенте затянули с рассмотрением законодательного обеспечения для конституционной «реформы правосудия», и не будет ли это использовано для того, чтобы заставить парламент принять изменения в ряд важных законов «не глядя», по «ускоренной процедуре»?

- в чем смысл «реформирования прокуратуры», если, в результате, прокуроров превращают из процессуально-независимых субъектов в «холопов», полностью зависящих от вышестоящих должностных лиц?

- зачем на законодательном уровне создавать конфликтные ситуации между административными и процессуальными руководителями следствия?

comments powered by Disqus
TOP